Unter dem Druck sehr hoher Zahlen von Flüchtlingen und Migranten, die sich 2015, aus der Türkei kommend, über Griechenland Zugang nach Westeuropa verschafften, und ohne sich auf eine funktionierende, einheitliche europäische Flüchtlingspolitik stützen zu können, sahen sich Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union zum Handeln gezwungen.

Zunächst war nach Presserecherchen von 2018 zur Unterstützung der Türkei in der Krise durch die EU ein „Timmermans-Tusk-Abkommen“ vorgesehen. Hier wären der Türkei Visaerleichterungen und eine Vertiefung der Zollunion angeboten worden. Die EU-Vertreter hätten demnach bereits mit der Türkei verhandelt, während gleichzeitig Abgesandte der deutschen Kanzlerin Angela Merkel, bereits seit Weihnachten 2015 eigene Verhandlungen führten, ohne dass das EU-Personal davon wusste. Nur durch Zufall seien die Bemühungen der Regierung Merkel demnach den übrigen EU-Verhandlern bekannt geworden. Die Merkel-Lösung beinhaltete wesentlich größere finanzielle Zuwendungen an die Türkei als der Timmermann-Tusk-Ansatz und sah die beschleunigte Eröffnung von neuen Kapiteln der EU-Beitrittsverhandlungen mit der Türkei vor, obwohl die Beteiligten wussten, dass ein derartiges Vorgehen nicht realistisch von den übrigen EU-Staaten mitgetragen würde. Der Text wurde von Merkel und dem niederländischen Regierungschef Mark Rutte ausformuliert.

In Ermangelung einer Alternative griff man bei der Frage nach dem Umgang mit den Flüchtlingen auf eine Idee des Aktivisten Gerald Knaus und seiner Europäischen Stabilitätsinitiative zurück, die sich auf die Theorie stützte, dass es im eigenen Interesse der türkischen Regierung wäre, gemäßigten Regierungen in Europa aktiv bei der Bewältigung der Krise zu helfen, um so zu verhindern, dass potentiell türkeifeindliche Kräfte im Zuge der Flüchtlingskrise in Europa an Einfluss gewinnen würden. Knaus schickte den Plan im Herbst 2015 den relevanten Stellen zu und taufte ihn nach der deutschen Bundeskanzlerin den „Merkel-Plan“.[/b

Um die türkische Regierung zu mehr Zusammenarbeit bei der Sicherung der EU-Außengrenzen zu bewegen, stellte Bundeskanzlerin Merkel Mitte Oktober 2015 bei ihrem Besuch in Istanbul Reiseerleichterungen für türkische Bürger, mehr Geld für Flüchtlingslager und eine neue Dynamik in den Beitrittsverhandlungen der Türkei mit der Europäischen Union in Aussicht. Insbesondere erwartete die Türkei von der EU ab Juli 2016 mit dem Inkrafttreten eines Abkommens auch die Anwendung des Schengen-Abkommens, also Reisefreiheit für türkische Staatsbürger in der EU